De betonstop: van bouwshift naar bouwstolp

Bijdrage I: de woonreservegebieden

Inleiding

Op 09 december 2020 heeft de Vlaamse Regering een akkoord over de zogenaamde ‘bouwshift’ bereikt. De dubbele ruimtelijke beleidsdoelstelling van de bouwshift is gekend. De schaarse open ruimte moet worden gevrijwaard en nieuwe vastgoedontwikkelingen dienen te worden gelokaliseerd in en nabij goed ontsloten stedelijke en gemeentelijke kernen met een hoge voorzieningengraad.

Om deze doelstelling te verwezenlijken wil de Vlaamse regering een geschikt beleidsinstrumentarium voor (semi-)publieke en private actoren in de ruimtelijke ordening creëren. Met het ontwerp van het instrumentendecreet, goedgekeurd op 24 januari 2020, gaf de Vlaamse overheid een eerste aanzet tot een uitgebreid en aangepast omgevingsinstrumentarium.

Een aantal juridische innovaties, zoals de verhandelbare ontwikkelingsrechten en de convenant-contractbenadering, zijn niet meer verder uitgewerkt na een hoorzitting in de parlementaire commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Energie op 10 maart 2020. In de marge wil de Vlaamse overheid het nut van een aantal nieuwe omgevingsinstrumenten wel nog verder onderzoeken, maar de klemtonen in het debat over de bouwshift werd gelegd de woonreservegebieden en de planschade.

Aanleiding hiervoor is het voorstel van decreet dat enkele Vlaamse parlementsleden op 9 december 2020 hebben ingediend om de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening aan te passen op het punt van de woonreservegebieden. Het voorstel wordt momenteel in de bevoegde commissie behandeld. De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft het voorstel op 4 februari 2021 onderzocht en op 11 februari 2021 verslag uitgebracht. Het advies noopt tot aanpassingen.

In deze bijdrage bespreken we verschillende kernelementen van het voorstel en houden deze tegen het licht van het advies van de Raad van State.

1. Woonreservegebieden onder een Vlaamse stolp

De parlementaire initiatiefnemers brengen in het voorstel een terminologische wijziging aan. Men duidt namelijk een geheel van planologische reservegebieden als woonreservegebieden aan: de woonuitbreidingsgebieden, reserve-gebieden voor woonwijken, woonreservegebieden en woonaansnijdingsgebieden worden allen gekwalificeerd als woonreservegebieden.

Theoretisch berust deze terminologische vereenvoudiging op enige logica: de woonreservegebieden worden gezien als zones die pas bebouwd kunnen worden wanneer er een concrete woonbehoefte blijkt. De Vlaamse omgevingspraktijk is echter ingewikkelder. Mede door uitgebreide rechtspraak en uiteenlopende lokale beleidsintenties zijn de huidige ontwikkelingsmogelijkheden van deze gebieden niet eenvormig te noemen. Hierdoor maken ze het voorwerp uit van heel wat discussies. De decreetgever wil deze complexe situatie het hoofd bieden door de ontwikkelingsmogelijkheden te beperken en een “stolp” op de woonreservegebieden te zetten.

In concreto houdt dit in dat de woonreservegebieden door een decretale ingreep enkel nog na een specifieke gemeentelijke besluitvorming (waarover meer in punt 2) en in een aantal uitzonderingsgevallen zullen kunnen worden aangesneden. De toepasselijke gewestplanvoorschriften worden tijdelijk onder een stolp geplaatst totdat de gemeente deze al dan niet heeft vrijgegeven. In het kader van een spaarzaam ruimtelijk beleid argumenteren de initiatiefnemers dat deze “rembepalingen” op het inrichtingsbesluit het reservekarakter van deze gebieden zullen vrijwaren.

De afdeling Wetgeving van de Raad van State is kritisch over deze aanpak en stelt dat “de voorgestelde decretale ingreep kan worden aangemerkt als een inmenging in het eigendomsrecht van de betrokken eigenaars. Hierbij dient te worden opgemerkt dat volgens de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof elke inmenging in het eigendomsrecht een billijk evenwicht moet vertonen tussen de vereisten van het algemeen belang en die van de bescherming van het recht op het ongestoord genot van de eigendom en er een redelijk verband van evenredigheid moet bestaan tussen de aangewende middelen en het nagestreefde doel.” De Raad spoort de indieners van het decreetsvoorstel aan om minstens na te gaan of de opgelegde eigendomsbeperkingen dienend zijn om de beoogde doelstelling te bereiken en dat ze evenmin disproportioneel zijn.

Ook bij de aanpassingen aan de gewestplanvoorschriften plaatst de Raad van State vraagtekens. Verwijzend naar recente rechtspraak van het Grondwettelijk Hof (arrest nr. 145/2019 van 17 oktober 2019) luidt het advies dat wijzigingen van bestemmingsvoorschriften in de regel worden vastgelegd via de vaststelling van een ruimtelijk uitvoeringsplan.

2. Een nieuw kader voor lokale besturen

A. Het vrijgavebesluit van de gemeenteraad

De nieuwe regeling voorziet een centrale rol voor de gemeenteraad. Op initiatief van het college van burgemeester en schepenen zal de gemeenteraad een voorafgaand gemeenteraadsbesluit tot vrijgave moeten nemen vooraleer het woonreservegebied kan worden aangesneden. Over de vrijgave wordt een openbaar onderzoek georganiseerd en zijn de voorgeschreven effectenbeoordelingen van toepassing. De procedure tot opmaak van het vrijgavebesluit vertoont weliswaar enkele gelijkenissen met de opmaak van een RUP, maar mist de duidelijke fasering.

B. Het principestandpunt van het college

Het vrijgavebesluit mag dan wel een prerogatief van de gemeenteraad zijn, toch kunnen private zakelijk gerechtigden op basis van een uitgewerkt voorstel een principestandpunt van de gemeente vragen in een projectvergadering. Het college van burgemeester en schepenen dient naar aanleiding van het verslag van deze projectvergadering een gemotiveerd standpunt in te nemen om de procedure tot vrijgave al dan niet op te starten.

Het bestuursrechtelijk statuut van dit principestandpunt is momenteel nog ambigu. Enerzijds wordt door de initiatiefnemers gesteld dat het standpunt het voorwerp kan uitmaken van een toetsing door de afdeling Bestuursrechtspraak, terwijl men er anderzijds op wijst dat een gunstig standpunt niet rechtstreeks vatbaar is voor een jurisdictioneel beroep bij de bestuursrechter aangezien het geen uitvoerbare rechtsgevolgen doet ontstaan.

Met het oog op de rechtszekerheid verdient het volgens de afdeling wetgeving van de Raad van State alvast aanbeveling om het standpunt van het college te concipiëren als een beslissing inzake het al dan niet nemen van een initiatief tot vrijgave.

C. Sociale woonorganisaties

De sociale woningorganisaties behouden hun bijzondere positie voor het aansnijden van woonreservegebieden, al wordt die mogelijkheid beperkt tot gronden die de organisaties al in eigendom hebben op 31 maart 2021. Moderne sociale woningbouw gaat echter uit van de idee van een sociale mix van bewoners en gebeurt om die reden steeds vaker in samenwerking met private projectontwikkelaars. Vanuit een gezamenlijke gebiedsvisie tracht men woonprojecten te initiëren die verschillende inkomensgroepen aantrekken. Of dergelijke PPS-projecten via deze uitzonderingsprocedure in woonreservegebieden kunnen worden gerealiseerd, is niet duidelijk.

D. Reeds aangesneden woonreservegebieden

Voor woonreservegebieden die vandaag geheel of gedeeltelijk zijn ontwikkeld is een specifieke regeling voorzien. Bestaande niet-vervallen vergunningen in woonreservegebied worden geacht in woongebied te liggen, zodat het mogelijk wordt om bijvoorbeeld een niet-vervallen verkaveling te wijzigen met het oog op verdichting en ruimtelijke kwaliteit.

Verder wordt een specifieke decretale regeling opgenomen voor de zogenaamde restpercelen. Als een woonreservegebied al in zeer verregaande mate (voor 90 procent) is geordend door planologische of verkavelingsinitiatieven, of door vergunde of gerealiseerde woningen, kunnen die overblijvende kadastrale percelen worden bebouwd om de residentiële structuur af te werken.

3. Vlaanderen in 2040

In het voorstel van decreet wordt ook opgenomen dat het Vlaamse Gewest uiterlijk in 2040 zal starten met een planproces voor de resterende woonreservegebieden waarover geen beslissingen zijn genomen. Dit moet leiden tot een herbestemming van die gronden (uiterlijk op 31 december 2043) en past in het kader van de openruimtedoelstellingen van de Vlaamse overheid die zijn neergeschreven in de strategische visie van het BRV. Bij de omzetting van percelen in een woonreservegebied naar een openruimtebestemming door middel van een RUP, waardoor geen mogelijkheid meer bestaat tot bebouwing, wordt uiteraard de planschaderegeling van toepassing. Conform de decretale bepalingen is de planschade ten laste van de Vlaamse overheid.

4. Besluit

Het decreetsvoorstel betreffende de woonreservegebieden legt heel wat verantwoordelijkheden bij de lokale besturen. Bij de nieuwe figuur van het vrijgavebesluit kunnen er kritische procedurele en planologische kanttekeningen worden geplaatst. Ook het onduidelijke statuut van het principestandpunt van het college van burgemeester en schepenen roept vragen op. De Raad van State formuleert enkele pertinente bedenkingen bij de stolpmethode en de inmenging in het eigendomsrecht van betrokken eigenaars van woonreservegebieden. Over de Vlaamse bouwstolp is het laatste woord dan ook nog niet gezegd…

Artikel door Tinneke Huyghe